9. Verevenen, veranderen en besturen
Er zijn verschillen tussen regio's in de mate waarin men leerlingen heeft verwezen naar het (voortgezet) speciaal onderwijs. Met de invoering van passend onderwijs worden de middelen aan de samenwerkingsverbanden toegekend op basis van het aantal leerling in het regulier onderwijs. Deze verandering in de grondslag voor de normbekostiging van het ondersteuningsbudget waaruit ook de zwaardere ondersteuning moet worden betaald, leidt tot herverdeeleffecten.
Met ingang van het schooljaar 2020-2021 moeten de verschillen tussen regio's weggewerkt zijn. In het basisonderwijs leidt de vereveningsoperatie in het eerste jaar tot een verschuiving van in totaal ruim 88 miljoen euro: 37 samenwerkingsverbanden krijgen er gezamenlijk 44 miljoen euro bij. Binnen deze samenwerkingsverbanden volgen 815 duizend leerlingen onderwijs. De gemiddelde aangroei van het budget per leerling is 54 euro. Daarentegen krijgen 40 samenwerkingsverbanden 44 miljoen euro minder. Het betreft regio's met tezamen 72 duizend leerlingen. De gemiddelde daling op het budget per leerling is hier 61 euro.
Er zit echter een aanzienlijke variatie in de mate waarin er geld bijkomt of afgaat. De helft van het bedrag dat negatief verevend wordt, komt van tien samenwerkingsverbanden. In het samenwerkingsverband dat het meeste moet inleveren (3,9 miljoen) komt dit neer op 160 euro per leerling. Andersom, in het samenwerkingsverband dat er het meeste bij krijgt, komt er 90 euro per leerling bij. Als vergelijkingspunt: de gemiddelde kosten per leerling in het basisonderwijs op de onderwijsbegroting zijn in 2013 6.400 euro. Negen samenwerkingsverbanden “ontvangen” de helft van het budget dat verevend gaat worden. Voor het voortgezet onderwijs zien we een vergelijkbaar beeld, maar daar is de spreiding wat groter. De totale verevening betreft hier 95 miljoen euro. Veertig samenwerkingsverbanden krijgen er 47 miljoen euro bij en 35 samenwerkingsverbanden krijgen minder dan het landelijk bepaalde bedrag. In het verband dat er het meest bij krijgt, verzorgen scholen onderwijs aan 19,5 duizend leerlingen. Het budget per leerling neemt er met 225 euro toe. Het samenwerkingsverband dat het meest moet inleveren, heeft ruim elfduizend leerlingen. Dit komt neer op een bedrag van 468 euro per leerling dat er minder beschikbaar is. Ook hier weer als ijkpunt: de totale kosten per leerling op de begroting OCW voor voortgezet onderwijs bedragen 7.800 euro.
Wat zullen de effecten zijn van het verevenen op het terugdringen van bureaucratie? Dat is op voorhand moeilijk te voorspellen, omdat er twee tegengestelde redeneringen mogelijk zijn:
Verevening is op collectief niveau een versterking van rechtsvaardigheid. Waar sommige regio’s vroeger relatief veel leerlingen in het (v)so hadden en daardoor veel budget kregen en anderen weinig, worden die verschillen er nu uitgehaald. Verdeling gaat helemaal lopen via het aantal leerlingen per samenwerkingsverband, ongeacht waar die leerlingen zitten. Daarmee worden de budgetten eerlijker verdeeld over het land. Minder budget zal tot bezuinigingen leiden en dat is ook voor samenwerkingsverbanden een ingewikkelde opgave. Het risico bestaat dat door de bezuinigingen de onderlinge verhoudingen onder druk komen te staan. Dat kan leiden tot een gebrek aan onderling vertrouwen en een stroef verlopende samenwerking. Scholen kunnen calculerend gedrag vertonen om gevolgen van bezuinigingen te ontlopen. Met risico op extra controles en regelingen.
Op individueel niveau (leerlingen) kán de verevening onrechtvaardig overkomen, omdat men de vergelijking met vroeger makkelijker maakt dan die met andere regio’s. Ouders leven immers in het hier en nu en zien dat vroeger zaken ruimer bedeeld waren dan nu. Als door bezuinigingen spanningen binnen het samenwerkingsverband ontstaan zal dit de kwaliteit van de dienstverlening aantasten. Het is niet denkbeeldig dat scholen minder toegankelijk worden voor leerlingen, omdat scholen - door problemen in de samenwerking - kinderen ontmoedigen of onvoldoende in staat zijn om door te verwijzen.
Bezuinigingen kunnen een goede gelegenheid zijn om de hele ondersteuning door te lichten en waar nodig ingrijpend anders te organiseren (om efficiënter te worden). Een defensieve oplossing is om te proberen de pijn klein te houden met zoveel mogelijk handhaving van bestaande werkprocessen en praktijken (kaasschaaf). Deze aanpak heeft op de langere termijn een groter bureaucratierisico. Dit hangt samen met de grotere kans op conflicten, het afnemend vertrouwen en dalende bereidheid samen te werken. Op de kortere termijn blijft er voor ouders en leerlingen vermoedelijk meer hetzelfde, en gaan de bezuinigingen meer sluipend of met de kaasschaaf.
In de onderlinge samenwerking zijn er twee wegen die bewandeld kunnen worden. Er kan geprobeerd worden de bezuiniging weg te onderhandelen en gelijk te verdelen (distributief onderhandelen) of er kan gekeken worden welke voordelen de samenwerking inhoudelijk oplevert om efficiënter te werken.
Er is een goede mogelijkheid om bureaucratierisico’s te verkleinen, als een samenwerkingsverband erin slaagt de werkprocessen daadwerkelijk lean en mean te organiseren. Het betekent wel dat er op kortere termijn meer op z’n kop gezet wordt en daar kunnen ouders en leerlingen last van hebben (kinderziekten).
